DESAPROPRIAÇÃO
Conforme vimos no módulo anterior, a desapropriação é também, uma forma de intervenção do Estado na propriedade privada. É a forma mais agressiva de intervenção, pois consiste no procedimento excepcional de transformação compulsória de bens privados em públicos, mediante o pagamento de indenização.
CONCEITO. É a intervenção na propriedade em que o Estado toma seu bem. Aquisição originária ou derivada (advém de negociação) da propriedade? Assim, desapropriação é forma de aquisição originária, porque independe da vontade do proprietário.
COMPETÊNCIA:
(i) LEGISLATIVA. Apenas a União, conforme previsto na CF/88: 22, II, pode legislar sobre desapropriação.
(ii) MATERIAL. Apenas a administração direta? Não, podem autarquias e concessionárias (DELEGADOS, pela linguagem da época do Decreto lei nº 3.365/41) fazê-lo, desde que não em totalidade, devendo haver participação na fase declaratória da administração direta. A autarquia e concessionária ocupam-se da fase executória.
BENS SUSCETÍVEIS À DESAPROPRIAÇÃO. Tanto bem móvel como imóvel, até mesmo direitos ou ações. Exceções: alimentos, direito a imagem, autoral, da personalidade. Bem público pode ser desapropriado? Sim: União pode desapropriar bens do Estado e Município; os Estados podem desapropriar bens dos Municípios; os Municípios podem desapropriar apenas bens dos particulares. (VER artigo 2º, § 2º do Decreto – lei 3365/41)
MODALIDADES:
a) COMUM ou ordinária. CF: 5º, XXIV. Esta modalidade é possível para qualquer ente e impõe indenização prévia, justa e em dinheiro. Critérios:
(i) Necessidade ou utilidade pública, conforme previsto no Decreto lei n. 3.365/41: Artigo 5º. Aqui, não há distinção entre necessidade e utilidade, que cabe à doutrina: se houver urgência, necessidade; não havendo urgência, utilidade.
(ii) Interesse social, conforme Lei n. lei 4.132/62, art. 2º. Normalmente, para diminuir desigualdade social.
b) SANCIONATÓRIA ou extraordinária. Duas hipóteses:
Desrespeito à FUNÇÃO SOCIAL da propriedade. Aqui, a indenização é por título. Duas possibilidades:
- Para fins de Reforma agrária. CF: 184; 191. Detalhes: LC 76/93. Quem pode? União somente. Bens imóveis rurais. Indenização da terra nua por título da dívida agrária (TDA) resgatável em 20 anos; as benfeitorias são pagas em dinheiro. Não se admite a desapropriação para reforma agrária caso seja a propriedade única, pequena e média ou produtiva.
- Para fins de Urbanização - Plano Diretor. CF/88: artigo 182, par. 4º e Estatuto da Cidade (lei 10.147/01). Quem pode? Município e DF, em sua competência municipal. Bens imóveis e urbanos. Indenização em TDP (título da dívida pública), resgatável em até 10 anos.
CONFISCATÓRIA - CF/88: artigo 243 e o procedimento judicial estabelecido pela Lei nº 8257/91, que trata da incorporação do bem ao patrimônio público da União, devendo ser destacada a desnecessidade de expedição do decreto expropriatório
Confiscatória porque não há dever de indenizar. (Ver alteração trazida pela Emenda Constitucional n. 81/2014 que alterou a redação do artigo em questão) :
"Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei." (NR)"
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. Quando acontece? Quando o poder público realiza desapropriação sob disfarce de outros institutos.
Prática imoral e amplamente vedada pela legislação brasileira, a desapropriação indireta é o esbulho possessório praticado pelo Estado, quando invade área privada sem contraditório ou pagamento da indenização.
Ao proprietário prejudicado pela medida resta a propositura da ação judicial de indenização por desapropriação indireta.
FASES DA DESAPROPRIAÇÃO
O procedimento expropriatório divide-se em duas grandes etapas: fase declaratória e a fase judicial.
1) Fase declaratória – é iniciada com a expedição do decreto expropriatório ou a publicação da lei expropriatória. Como regra, a desapropriação instaura-se com a expedição do decreto expropriatório pelo Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito (artigo 6º do Decreto-lei 3365/41)
Entretanto, excepcionalmente o Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação por meio da promulgação de lei específica, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.
O decreto expropriatório é ato privativo dos Chefes do Executivo tendo natureza discricionária.
A expedição do decreto produz os seguintes efeitos:
a) submete o bem a um regime jurídico especial;
b) declara a destinação pretendida para o objeto expropriado;
c) fixa o estado da coisa para fins de indenização, de modo que benfeitorias voluptuárias construídas após a data do decreto não serão incorporadas ao quantum da indenização. Já no caso das benfeitorias necessárias, seu custo deve ser incorporado à indenização, ao passo que as benfeitorias úteis, para incorporação ao preço, devem ser expressamente autorizadas pelo poder expropriante;
d) autoriza o direito de penetração, de modo que o Estado pode, mediante notificação prévia, ingressar no bem para fazer medições. Ver artigo 7º Decreto- lei 3365/41.
e) inicia o prazo de caducidade, que será de 5 anos, contados da expedição do decreto, para as desapropriações por necessidade ou utilidade pública, e de 2 anos, também contados da expedição do decreto, nas hipóteses de interesse social.
f) preenchido o requisito legal de comprada urgência, autoriza a imissão provisória na posse (ver artigo 15 do Decreto –lei 3365/41);
OBS.: ainda quanto a prazos, o artigo 10, parágrafo único, do Decreto lei 3365/41, com redação dada pela Medida Provisória n. 2183-56/2001, define o prazo de cinco anos para propor ação que vise indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
2) Fase executória: após manifestar o interesse no imóvel, por meio da expedição do decreto expropriatório, inicia-se a fase da executória na qual o Poder Expropriante passa a tomar as medidas concretas para incorporação do bem no domínio público.
É realizada uma primeira oferta pelo bem, que, uma vez aceita pela particular expropriado, consuma a mudança da propriedade, denominando-se desapropriação amigável.
Na hipótese de o expropriado não aceitar o valor oferecido, encerra-se a fase administrativa da fase executória e terá início a fase judicial, com a propositura, pelo Poder Público, da ação de desapropriação.
Na ação de desapropriação, nos termos do artigo 9º do Decreto lei 3365/41 é vedado ao Poder Judiciário avaliar se estão presentes, ou não, as hipóteses de utilidade pública. A regra impede que o Poder Judiciário ingresse na análise do mérito do decreto expropriatório, isto é, no juízo de conveniência e oportunidade de realizar-se a desapropriação, sob pena de invadir a independência do Executivo.
Nesse sentido, a doutrina afirma que o expropriado, na contestação da ação de desapropriação, somente pode discutir eventual ilegalidade, como desvio de finalidade, por exemplo, e o valor da indenização. Entretanto, segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, além desses dois temas, seria possível discutir também, na ação de desapropriação, o enquadramento da situação concreta nas hipóteses legais da modalidade expropriatória ( Curso de direito administrativo, p. 891).
Assim, não havendo acordo administrativo quanto ao valor da indenização ofertado pelo Expropriante, o impasse deve ser solucionado pelo Poder Judiciário. Para tanto, o Expropriante propõe a ação judicial de desapropriação.
A desapropriação judicial observa o rito ordinário. No polo ativo da demanda será ocupado pela entidade pública que atuou como Poder Expropriante (União, Estado, Distrito Federal, Município, autarquia, fundação, agencia reguladora, associação pública, empresa pública, sociedade de economia mista, e concessionárias e permissionárias, desde que encarregadas, pela lei ou por contrato, de promover a desapropriação).
No polo passivo da ação de desapropriação é ocupado pelo proprietário expropriado. Além disso, é obrigatória a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei (custos legis)em qualquer ação de desapropriação.
A petição inicial da ação de desapropriação, além dos requisitos previstos no artigo 282 do CPC, deverá conter a oferta do preço e será instruída com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o decreto expropriatório, ou cópia autenticada, e a planta ou descrição dos bens e suas confrontações. O pedido principal da ação é a efetivação da desapropriação, incorporando-se definitivamente o bem ao patrimônio público.
A citação será por edital se o citando não for conhecido, ou estiver em lugar ignorado, incerto ou inacessível, ou , ainda no estrangeiro, ocorrendo a certificação por dois oficiais do juízo, (artigo 18 do Decreto lei n. 3365/41).
Na contestação, como visto, o expropriado somente poderá discutir eventuais ilegalidade, o valor da indenização e o enquadramento da desapropriação em uma das hipóteses legais. Qualquer outra questão deverá ser decidida em ação autônoma.
Se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada em conformidade com o CPC, o juiz decretará a imissão provisória na posse. Portanto, os requisitos da imissão provisória são alegação de urgência e o depósito da quantia arbitrada. O artigo 15 do Decreto 3365/41 define o valor do depósito necessário para a imissão na posse. (ver referido dispositivo legal).
A imissão provisória não pode ser indeferida pelo juiz se forem atendidos os requisitos legais. Trata-se, assim, de direito subjetivo do expropriante ao ingresso antecipado do Poder Público na posse do bem. Antecipado porque, como regra, a transferência da posse somente ocorre com o encerramento da ação de desapropriação. A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória dentre do prazo improrrogável de cento e vinte dias. (ver artigo 15, § 4º do Decreto 3365/41 com redação dada pela Lei n. 11.977/2009) – a imissão será registrada no registro de imóveis competente.
OBS.: A IMISSÃO PROVISORIA NA POSSE PODE SER REQUERIDA EM QUALQUER MODALIDADE EXPROPRIATÓRIA, ISTO É, NAS DESAPROPRIAÇÕES FUNDADAS NA NECESSIDADE PÚBLICA, UTILIDADE PÚBLICA OU INTERESSE SOCIAL.
Na sentença da ação expropriatória, o juiz, baseado em laudos periciais, fixa o valor da justa indenização e poderá ser levantada pelo expropriado, consumando a incorporação do bem ao patrimônio público.
Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, quando o for pelo expropriante (art. 28 do Decreto 3365/41)
A sentença expropriatória produz dois efeitos: a) permite imissão definitiva do Poder Expropriante na posse do bem; b) constitui título capaz de viabilizar o registro da transferência de propriedade no cartório competente.
RETROCESSÃO - é a reversão do procedimento expropriatório devolvendo-se o bem ao antigo dono, pelo preço atual, se não lhe for atribuída uma destinação pública.
No direito brasileiro atual, o instituto vem disciplinado no Código Civil no artigo 519. (ver referido dispositivo)
Grande controvérsia doutrinária sempre cercou a discussão sobre a natureza jurídica da retrocessão. È um direito real ou pessoal?
Os defensores da natureza real sustentam que a retrocessão consistiria no direito de reivindicar o bem, direito este que se estenderia não só ao antigo proprietário mas também aos herdeiros, sucessores e cessionários.
Entretanto, a corrente majoritária tem defendido tratar-se a retrocessão de direito pessoal de adquirir o bem, quando oferecido pelo Estado, se não receber uma destinação de interesse público. Porém, se o Estado não cumprir o dever de oferecer o bem ao antigo proprietário, o direito do expropriado resolve-se em perdas e danos. Hely Lopes Meirelles, os bens incorporados ao patrimônio público não podem ser objeto de reivindicação (art. 35 do Decreto 3365/41). È o mesmo ponto de vista sustentado por José dos Santos Carvalho Filho e pela quase totalidade das provas e concursos públicos. O principal argumento favorável a tese da natureza pessoal é que a legislação pátria trata expressamente da retrocessão como um simples direito pessoal de transferência. (Ver artigo 35 do Decreto 3365/41 e 519 do CC.)
Blog : "Estudando A Lei"
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