1- Introdução
No exercício das funções, a Administração Pública se sujeita a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.
O tema controle da Administração estuda os instrumentos jurídicos de fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades que componentes da Administração Pública.
A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; e em determinadas situações, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.
A Constituição outorga ao particular determinados instrumentos de ação a serem utilizados com essa finalidade. É esse, provavelmente, o mais eficaz meio de controle da Administração: o controle popular.
A EC 19/98 inseriu o § 3º no artigo 37 prevendo lei que discipline as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta. A lei ainda não foi promulgada, mas poderia constituir-se em importante instrumento de controle por parte do cidadão.
Atualmente, o Ministério Público tem desempenhado importante papel no controle, em decorrência das funções que lhe foram atribuídas pelo art. 129 da CF..
O controle abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes e inoportunos.
2. Objetivos
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra Manual de Direito administrativo, página 894: os mecanismos de controle sobre a Administração Pública têm como objetivos fundamentais garantir o respeito aos direitos subjetivos dos usuários e assegurar a observância das diretrizes constitucionais da Administração.
3. Espécies
a) Quanto ao órgão que o exerce:
- controle administrativo – é o controle interno no âmbito da própria Administração. Pode ser de ofício ou por provocação da parte interessada.
- controle legislativo – é aquele realizado pelo parlamento com auxílio do Tribunal de Contas. Exemplo: comissões parlamentares de inquérito
- controle judicial – promovido por meio das ações constitucionais perante o Poder Judiciário. O controle judicial pode ser a priori ou a posteriori , conforme se realize antes ou depois do ato controlado,respectivamente. O controle judicial sobre a atividade administrativa é sempre realizado mediante provocação da parte interessada. Exemplo: mandado de segurança e ação civil pública.
b) Quanto ao momento de exercício:
- prévio, também chamado a priori, é aquele realizado antes do ato controlado. Exemplo: mandando de segurança impetrado para impedir a prática de ato ilegal;
- concomitante – promovido concomitantemente à execução da atividade controlada. Exemplo: fiscalização durante a execução de uma obra pública;
- posterior - conhecido também como controle a posteriori, é realizado após a prática do ato controlado. Exemplo: ação popular proposta visando anular o ato lesivo ao patrimônio.
c) Quanto à natureza
- controle de legalidade – analisa a compatibilidade da atuação administrativa com o ordenamento jurídico. Esse controle pode ser exercido pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Exemplo: anulação do contrato administrativo por violação da Lei nº 8666/93.
- controle de mérito – é exercido somente pela própria Administração quanto aos juízos de conveniência e oportunidade de seus atos. Exemplo: revogação de ato administrativo.
e) Controle quanto à iniciativa
- controle de ofício – é realizado sem necessidade de provocação da parte interessada. Exemplo: instauração de processo disciplinar para apurar falta funcional praticada por servidor público.
- controle provocado - aquele que depende da iniciativa da parte interessada. Exemplo: ações constitucionais para controle judicial da Administração Pública.
Controle Administrativo
É o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos da legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação.
Abrange os órgãos da Administração direta ou centralizada (controle interno e decorre do poder de autotutela) e as pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta ou descentralizada (tutela).
Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da Administração direta.
Recursos Administrativos – são todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública.
· Podem ter efeito suspensivo ou devolutivo.
· Tem fundamento constitucional: art. 5º, incisos XXXIV e LV.
Modalidades: representação, reclamação administrativa, pedido de reconsideração, revisão.
Controle Legislativo
Esse controle se limita às hipóteses previstas na CF, uma vez que implica interferência de um Poder nas atribuições dos outros dois; alcança os órgãos do Poder Executivo, as entidades da Administração Indireta e o próprio Poder Judiciário, quando executa função administrativa.
Basicamente são dois tipos de controle: político e o financeiro.
Controle político – abrange os aspectos ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público.
Hipóteses de controle: arts. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII e 52 , III, IV, V e XI
- Convocação do Ministro de Estado pela Câmara dos Deputados ou Senado, bem como qualquer de suas comissões para prestar, pessoalmente informações sobre assunto previamente determinado;
- apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de Inquérito – 58, §3, etc
Controle financeiro - a CF disciplina nos artigos 70 a 75 a fiscalização contábil, financeira e orçamentária.
Controle Judicial
O controle judicial, juntamente com o princípio da legalidade, um dos fundamentos em que repousa o Estado de Direito. De nada adiantaria sujeitar-se a Administração Pública a lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.
O direito brasileiro adotou a jurisdição uma, pelo qual o Poder Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar com força de coisa julgada a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos. Afastou portanto, o sistema de dualidade de jurisdição em que, paralelamente ao Poder Judiciário, existem os órgãos do Contencioso Administrativo que exercem, como aquele, função jurisdicional sobre lides de que a Administração Pública seja parte interessada.
Ver artigo 5º, XXXV da CF
Limites: o Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração,d e qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre sobre o aspecto da legalidade e moralidade.
Meios de controle: com base no artigo 5º, XXXV – o administrado pode utilizar dos vários tipos de ações previstos na legislação ordinária para impugnar os atos da Administração.
São elas:
- Ação Popular – artigo 5º, LXXXIII da CF e Lei nº 4.717/65: proposta por qualquer cidadão, visando anular o ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
- Mandado de Injunção – art. 5º, LXXXI da CF: a ser impetrado sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Julgado procedente, o mandado injunção ordenará a expedição da lei regulamentadora ou de qualquer outro ato administrativo indispensável para viabilizar o exercício dos direitos e garantias constitucionais.
- Habeas data – art. 5º, LXXII, da CF: visando assegurar o conhecimento, retificação ou contestação de informaçõesrelativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público.
- Ação Civil Pública - art. 1129, III, da CF e Lei nº 7.347/85: proposta para proteção de direitos difusos ou coletivos,como meio ambiente, defesa do consumidor, ordem urbanística, bens e direitos de valor artístico, infração à ordem econômica e à ordem urbanística. São legitimados para a propositura de ação civil pública: o Ministério Público; a Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; a associação que atenda aos requisitos estabelecidos na Lei nº 7.347/85; o Conselho Federal da OAB (art. 54, XIV, da Lei nº 8906/94).
- Habeas corpus - artigo 5º LXVIII, da CF: cabível sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofre violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder.
- Ação de Improbidade – artigo 37, § 4º, da CF e Lei nº 8.429/92- LIA- Lei de Improbidade Administrativa: os agentes públicos ou não (artigo 2º e 3º da Lei de Improbidade) que praticam condutas tipificadas nessa Lei estarão sujeitos à aplicação das sanções de suspensão dos direitos políticos, devolução de bens, multa civil, perda da função pública, indisponibilidade dos bens, proibição de contratar com o Estado e ressarcimento integral do dano.
OBS.: As ações judiciais de controle sobre a Administração podem ser utilizadas tanto no caso de lesão efetiva quanto na hipótese de ameaça a direito ou interesse do particular.
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